현수막이나 전단 등 불법광고물의 대부분을 차지하면서도 그동안 규제의 사각지대에 있었던 불법유동광고물. 최근 행정자치부와 지방자치단체가 불법유동광고물을 근절하기 위한 강한 의지와 노력을 보이면서 가시적인 성과가 나타나고 있다. 이제 민간부분에서 제도정착이 필요한 시점. 앞으로 어떻게 해야 불법유동광고물을 근절하고 제도가 잘 정착할 수 있을지 출구전략을 살펴본다.
글 _ 신일기(인천가톨릭대학교 문화예술콘텐츠학과 교수)
1. 들어가는 말
우리가 하루에 노출되는 광고물의 양은 약 5,000건에 이른다고 한다. 다양한 매체의 이용에 따라 광고노출이 이루어지는데, 광고노출 중 대부분은 옥외광고가 주를 이루고 있다. 지속적인 노출로 인해서 사람들이 피로감을 느끼면서 광고를 회피하게 되고, 광고는 좀더 많은 노출을 위해 크고, 원색적이고, 선정적인 선택을 하는 악순환에 빠지게 되는데, 이 구조가 우리의 생활환경을 병들게 하고 있다.
2014년 서울 영등포구 발표에 따르면 한 해에 평균 3만여 장에 이르는 현수막 쓰레기가 발생한다고 한다. 무게로 따지면 50톤이다. 대부분 소각처리하며, 소각할 경우 이산화탄소와 다이옥신 등 유독물질이 발생해 환경오염원이 된다. 지자체들은 환경보호와 자원순환 정책으로 폐현수막을 활용한 액세서리, 에코백, 밧줄 등을 제작·판매하는 재활용 정책을 시행하고 있으나 판로 확보의 어려움으로 재활용 정책이 한계에 봉착하고 있다. 폐현수막 대부분을 소각과 매립으로 처리하고 있는 실정이다.
이러한 불법광고물 중 사실상 대부분을 차지하고 있고, 그간 규제의 사각지대에 있었던 것이 불법 유동광고물이다. 한국옥외광고센터가 발간한‘2014 옥외광고 현황 자료집’에 의하면 시·도별 불법광고물 정비대상 중 99.9%가 유동광고물인 것을 확인할 수 있다(표 1 참조). 그러나 이는 단속되어 집계된 수치일 뿐 실제로 발생하는 불법유동광고물은 단속건수에 10배 이상 달할 것으로 예상 하는 것이 학자와 공무원들의 일반적인 의견이다. 이렇듯 우리는 유동광고물과 함께 생활하고 있다고 해도 과언이 아니다.
최근 행정자치부와 지방자치단체가 이 오래된 문제에 대해서 주목할 만한 행보를 보이고 있다. 지난 7월 1일부터‘생활불편 스마트폰 신고앱’을 통한 주민참여 활성화, 지자체별 365일 정비 기동반 운영, ‘민간자율정비구역’운영, 위반자에 대한 강력한 행정처분 등을 본격 시행중이다. 또한 지자체는 불법광고물에 대해 휴일·야간에도 적극적으로 정비함으로써, 작년 분기별 평균 정비건수(3,300만 건)보다 27.4% 증가한 4,200만 건을 정비했다 . 그밖에 과태료 상한액의 장단(건당) 부과, 정비실적 상위 지자체에 인센티브 부과 등 입체적인 단속으로 인해서 실제로 불법유동광고물 관리차원의 성과도 내고 있다.
이러한 방향은 과거 관행적으로 허용해왔던 관공서 및 정치광고에 대해서도 분명한 기준을 제시하였다. 2014년 6월 4일 지방선거 당시 행정자치부는“옥외광고물 등 관리법 시행령(24조)에 따라 시·군·구별로 설치한 합법적 게시대 이외의 가로수나 전봇대, 가로등, 도로분리대 등에 현수막을 설치할 수 없고, 공직선거법(58조 1항 5호)에 따라 투표참여를 권유하는 현수막이라도 해당지역 선거관리위원회가 내거는 경우를 빼면 모두 불법”이라고 밝혔다. 이런 법 해석에 따라 행정자치부는 전국 244 개 자치단체에 불법현수막 철거를 요구하는 공문을 발송하는 등 실질적인 행보를 보이고 있다.
이러한 시도가 상당히 의미를 가지는 것은 옥외광고물에서 공적영역은 규제하지 않고 민간 부분에게만 제한을 가하던 과거 방식에서 벗어났다는 것이다. 규제형평성과 명확한 기준설정이라는 측면에서 혁신적이라고까지 말할 수 있다. 다만 내년 총선을 앞두고 있고, 민간부분에서 제도정착이 필요한 시점이기에 앞으로 어떠한 제도적 보완이 있어야하고, 창조적인 혁신을 통한 조직운영이 필요한지 방안을 제시하고자 한다.
2. 불법유동광고물의 현황과 특징
크게 불법유동광고물은 흔히‘에어라이트’라 부르는 에어간판, 최근 폭발적으로 증가하고 있는 엑스배너, 입간판2) , 변형입간판, 벽보, 현수막, 전단지 등으로 구분할 수 있다. 유형별로 두 가지 형태로 분류할 수 있는데, 사업장과 직접적으로 연관되는 불법광고물로 특정 장소에서 지속적인 피해를 주는 형태가‘고정형 불법유동광고물’이다. 에어간판, 엑스배너, 입간판, 변형입간판이 이에 속한다고 볼 수 있다. 그리고 비교적 광범위한 영향력을 미치고 단기적인 형태의‘확산형 불법유동광고물’인 벽보, 현수막, 전단으로 나눌 수 있다.
특징별로 살펴보면 고정형 불법유동광고물의 경우 식별에 목적이 있다. 더 눈에 띄기 위해서 대형화되고 원색지향으로 구성된다. 확산형 불법유동광고물은 정보전달에 목적을 가지기 때문에 정보량이 많고, 업종별로 차이는 있으나 사업장을 중심으로 반경 최대 3~4km까지 확산되는 것이 일반적이다(표 2, 3 참조).
특징별로 살펴보면 고정형 불법유동광고물의 경우 식별에 목적이 있다. 더 눈에 띄기 위해서 대형화되고 원색지향으로 구성된다. 확산형 불법유동광고물은 정보전달에 목적을 가지기 때문에 정보량이 많고, 업종별로 차이는 있으나 사업장을 중심으로 반경 최대 3~4km까지 확산되는 것이 일반적이다(표 2, 3 참조).
피해의 형태와 범위에서도 고정형 불법유동광고물의 경우 사업장에 국한되며, 도시미관의 차원 또는 보행안전에 대한 문제들로 귀결된다. 그러나 확산형 불법유동광고물은 도시미관 및 주요시설에 대한 점유(가로등, 식수, 공공정보표지판뿐만 아니라 주거 주요시설인 게시판, 엘리베이터, 현관문, 벽면)로 광범위한 피해를 준다. 그 중에서도 현수막의 경우 영업장을 벗어나 다양한 규격으로 도시미관 및 교통, 보행에 부정적 영향을 주는 것으로 볼 수 있다(그림 1 참조).
또한 대부업 전단지와 유흥업소의 점조직화로 인해서 확산되는 주거지역에서의 청소년유해 전단지 등도 문제가 심각하다. 고정형 불법유동광고물의 경우 중앙정부와 지자체의 의지와 지속적인 제도강화로 인해서 일정정도 효과를 볼 수 있을 것으로 판단되나, 확산형 유동광고물은 자영업자의 최소한의 영업권에 속하는 데다가 생업과 관련되어 있다는 점, 대상이 확인되지 않는 불법영업(대출, 사행조장, 청소년유해업소) 등이 포함되어 있기 때문에 방법과 그에 따른 반작용까지도 고려해야 한다.
3. 불법유동광고물의 출구전략
현재 중앙부처와 지방자치단체 그리고 시민단체가 ICT 융합을 통한 모바일 애플리케이션 신고방식을 도입하는 한편 수거보상제의 제도적 정착으로 인해서 고질적인 옥외광고물 관리인력의 부족 문제는 획기적으로 개선되었기에 가시적인 성과가 나타날 것으로 확신하고 있다. 그러나 이러한 불법유동광고물은 수요와 공급 차원에서 지속적인 수요가 있기 때문에 그간의 불법유동광고물은 좀 더 다양하고 세분화되는 경향을 보였다. 이는 자영업의 높은 비중과 경쟁강도에 의해서 나타난다. 경제활동인구 중에서 자영업자 비율이 28.8%를 차지하고, 소상공인 57% 이상의 평균 순이익 100만 원 이하, 창업 2년 내 50%가 폐업하는 것이 자영업자들의 실정이다. 또한 이러한 지표가 일어나는 공간이 수도권 대도시에 집중되어 비교적 뚜렷한 영업활성화 방안으로 접근해야 하고, 그 해법에 대해서도 고려해야 한다.
앞서 제시한 고정형 불법유동광고물의 경우 일반적으로 경쟁업종이 모여 있거나 복합상가로 인해서 간판 등의 노출효과를 기대하기 어려운 것이 일반적이다. 이를 해결하기 위해서 사업장 부근에서‘사업장 부지 내’의 확장 개념으로 고정형 불법유동광고물을 설치하고 있다. 설사 단속이 미칠경우 직접적인 대응이 가능하고“내 가게 앞에서 내가 한다는데”라는 심리로 광고물을 운영하는 방식이다. 물론 이러한 심리를 이용하는 옥외광고물사업자는 규제되어야 하겠지만, 이러한 활동 자체를 강하게 규제하는 것은 무리가 있기 때문에 최근 도입된 입간판의 보급과 광고 유형의 다양화를 고려해야 한다. 현재 입간판의 경우 시행령 단위에서는 규정하고 있으나 이를 지자체 단위에서 어떻게 고려해야 하는가에 대한 표준 운영방식이 미흡한 것이 실정이다.
따라서 변형 입간판을 제외한 고정형 불법유동광고물의 경우 다양화된 입간판 도입과 공개공지(해당 지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위해 일정한 기준에 따라 설치하는 소규모 휴식시설 등의 공간)에 대한 가이드라인을 통해 활성화할 수 있도록 제도 확립과 공무원 교육, 캠페인과 시민단체의 참여가 필요하다. 또한 현재 목재나 아크릴 등의 소재로 제한된 규정을 개선해서 디지털화를 도입해야 한다. 현재의 규정으로는 입간판 숫자만 자꾸 늘리게 되어 결국 인도를 점유하는 방식으로 전개될 것이 분명하기에 업주가 자유롭게 상품 서비스 정보를 관리하고 운영할 수 있도록 하는 방안이 모색되어야 한다.
현수막은 장소성과 시인성, 인지성, 가독성 등의 강점을 가지고 있지만 동시에 바람에 날려 주행중인 차량을 덮칠 위험성이 있고, 처짐이나 펄럭임, 소음 등을 발생시켜 쾌적하고 아름다운 도시경관을 저해하는 심각한 공공매체로 인식되고 있다. 현수막을 원하는 광고주가 많은데 비해 지정게시대는 한정적이라 대부분 추첨방식으로 진행되어 당첨될 확률이 적고, 당첨이 되어도 광고주가 원하는 날짜 및 장소에 게첨이 안되고 의도하지 않은 당첨된 날짜나 장소에 게시해야 하는 불합리한점이 있다. 또 각 구청별로 광고주 하나당 최대수량을 정하고 있어서 광고주 한 명이 많아야 5개, 적으면 1개 이상 밖에는 게시할 수 없고, 추첨방식으로 당첨이 안 되면 원천적으로 게시할 수 없는 실정이다. 각 지자체별로 게시기간, 신청방법, 수수료, 도로점용료, 현수막 사이즈 등도 불규칙하게 운영되고 있다.
현수막 게시대 활용도와 만족도에 대한 연구에서는 전문가 집단이 비전문가집단에 비해 활용도와 만족도가 높은 것으로 나타났는데, 이는 전문가집단의 직업적 특성이 고려된 것으로 판단된다. 특히 비전문가집단의 활용도가 40%대여서 많은 시민들이 현수막 게시대를 통해 많은 정보를 얻지 못하는 것으로 조사되었다. 현수막 게시대의 주변경관과의 조화 등을 고려해 개선하는 것이 바람직할 것으로 분석된다. 결국 광고주와 옥외광고 종사자는 행정조치를 받더라도 불법현수막을 게시하고 있는 실정이어서 가로환경과 경관을 저해하는 원색과 선정적인 문구가 가로환경에서 근절되지 못하고 있다. 결국 현수막 게시대의 위치, 수량, 규격 등 총체적인 문제를 가지고 있으나, 수요와 효과가 분명하여 이를 개선하고자 하는 노력이 계속해서 있어왔다(그림 2 참조).
현수막 문제를 정리하자면 공공에서 제공하는 광고물의 면과 장소적 적합성이 떨어지기 때문에 무분별한 현수막 난립이 발생하는 것이므로, 특정 아파트 등의 분양광고를 제외하고는 출구전략을 고민해야 할 것으로 보인다. 그 방안의 하나로 (그림 3)에서와 같이 집행건물과 상가를 대상으로 부지내 현수막 게시대를 운영하는 방안과 개별 상점의 경우 업장 벽면을 활용하는 방안이다. 집 합상가의 경우 넓게는 타사 광고까지 허용을 고려하여 방식의 전환적인 사고가 필요하다.
이러한 출구전략이 안정적으로 운영되기 위해서는 현수막의 규격과 디자인을 지원하는 전문기구가 필요하다. 이는 정부나 민간 전문가를 통해서 지역특색을 살리고 시안성과 도시미관을 고려하는 방식으로 전개할 수 있을 것으로 판단된다. 간판과는 달리 특정정보 전달에 집중하는 현수막의 특성상 범용적인 디자인 적용과 운영이 가능하다. 또한 지역사업자의 선정운영으로‘탈법과 단속의 관계’에서‘협력의 관계’로의 전환도 가능할 것이다. 단순하게 공공매체를 늘리는 방식의 전환보다는 민관협력 모델로서 접근이 필요하며, 운영에 있어서 관의 영역을 존속시키는 게 필요하다. 또한 폭발적으로 증가하는 수요(선거나 연말연시 등)를 탄력적으로 수용할 수 있게 해야 한다.
두 번째로 큰 문제가 되는 것이 광고 전단인데, 이미 우리 생활 곳곳에 침투해 있다. 문제는 이 전단지가 효과가 있다는 것이다. 2014 유동광고물의 합리적 관리방안 연구를 살펴보면 유동광고물을 접하고 방문구매 비율이 60%에 이를 정도로 효과적인 매체임에는 분명하다. 앞서의 현수막과 고정광고물의 규제가 강화되면 될수록 변형된 다양한 전단지 형태로 수요가 몰릴 것이 분명하다. 장당 과태료 부과방식으로 규제를 강화하면 민생에 대한 반대 논리로 인해 역풍을 맞을 것이 당연한 귀결이기에 이에 대한 접근은 신중해야 한다.
따라서 개업과 이벤트 등으로 규정하여 전단지 횟수나 면수를 제한하는 방식이 필요하다. 현재 무분별한 경쟁을 통한 전단지의 발생과 배부, 포스터 형태로 공공 및 사유시설에 난립 등의 문제가 심각하다. 따라서 이를 관리감독하기 위한 업주 간 자율규약과 모니터링 시스템 운영에 따른 인센티브 제공 등이 면밀하게 검토되어야 한다.
그밖에 디지털 옥외광고물 도입에 대한 지원도 병행되어야 할 것이다(그림 4 참조). 최근 높은 성장을 보이고 있는 디지털 옥외광고에 지역광고가 운영될 수 있도록 함으로써 전단지 수요를 흡수하는 방안도 모색해야 한다. 최근 많이 보급되고 있는 DID의 경우 대단위 주거시설에 도입함으로써 다양한 광고기법과 더불어 옥외광고산업의 양적·질적 발전을 도모한다는 점에서 시사하는 바가 크다.
그럼에도 불구하고 문제가 되는 대부업 광고와 청소년 유해업소 광고의 경우 경찰 등 부처간 협조를 통해서 대부업법에 의한 강한 규제로 전화번호 정지 등의 제도적 방안과 더불어 행정지도 및 사안에 따른 차등적인 특별사법경찰 등의 권한 부여 등이 모색되어야 할 것이다. 그간 불법유동광고물에 대한 느슨한 규제로 인해서 비정상이 일반적인 현상처럼 받아들여져 왔다. 최근 정부 정책은 이를 바로잡는다는 점에서 큰 의미를 지니지만 옥외광고물의 배경이 되는 시장에 대한 이해를 가지고 규제와 출구전략을 적절하게 운영할 때에만 선진옥외광고문화를 정착할 수 있을 것이다.
참고문헌
서울신문(2014. 4. 16). 버려진 선거 현수막 장바구니로 재탄생
심성욱(2014). 유동광고물의 합리적 관리 방안. 행정자치부
정희정(2013). 가로환경에서의 정보게시판의 개선 필요성에 관한 연구. 한국기초조형학회, 제14권 제5호
최돈일, 윤학로(2015). 글로벌문화콘텐츠 통권 제18호, 2, p.285~305
한국옥외광고센터(2014). 2014 옥외광고 관리현황 자료집
행정자치부 주민생활환경과(2014. 10. 22). 민간단체와 협업을 통해 전국 824곳, 1,120km 지정·운영 보도자료
